На 24.07.2023 г. Атанас Семов, съдия в КС, докладчик по к. дело №9/ 2023 г., ме върна към темата „постоянно действащ и функциониращ висш орган“ и „орган с мандатен статут“. Тема, която година по-рано бе разисквана и по к. дело №7/ 2022 г., а впоследствие отекна в коментар от 23.06.2022 г. на Васил Петров, съдия в СГС, който осъвремени дефиниции на Петко Стайнов, за да обсъди правомощията на Главния съдебен инспекторат и на инспекторите с изтекъл мандат.

Лятото ме държи далече от книги, които са ми нужни, за да преценя прецизно думите на двамата съдии. Но уроците на големия и съвременен социолог Никлас Луман (1927–1998), по образование юрист, а първоначално специалист по публична администрация, ме карат да изпитам известно колебание относно предложените обосновки.

От една страна, „орган“ очевидно е заемка от биологията. А от нея можем да научим, че в човешкото тяло функционират около 80 органа. Само че можем да сме живи и без някои от тях. Живи ще сме дори без детеродните си органи. Затова и за съществуването на една държава са нужни конституционни постоянни органи. А щом има постоянни, би следвало да има и непостоянни. Поглеждам действащата Конституция и що да видя – сякаш единственият признат от нея орган е Народното събрание (чл. 74). А историята ми помага да предположа, че Великото народно събрание е висш, но непостоянен орган. Щекотливият проблем е, че решенията на КС от 2022 и 2023 г. се занимават с органи на администрацията на съдебната власт, на които се признава постоянно действие, без те самите да са толкова важни, колкото съдебната власт. Донякъде като постоянните комисии на НС (чл. 79, КР). Близко до ума е, че съдилищата могат да функционират без ВСС и Инспекторат, но едва ли ВСС и Инспекторатът биха имали някакъв смисъл, ако не функционираха съдилища. В крайна сметка се улавям, че си тананикам: „ВСС, без който не можем, никак не можем“. Докато паралелно с това ме спохожда идеята, че като органи Инспекторатът и ВСС са нещо като жлъчка, чиито сокове държат съдиите нащрек.

От друга страна, дефиницията на Петко Стайнов от 1915 или 1942 г. за „обществената служба“ и нейните четири елемента, за привеждащите я в действие органи и служители, ми изглеждат донякъде остарели в контекста на социологията от втората половина на ХХ в. Оттук и желанието ми да обърна внимание на една друга възможност за отношението „непрекъснатост“ и „мандатност“.   

След 10 годишна служба в администрацията Луман се оказва в Харвард, среща Толкът Парсънс и започва да гледа на света по друг начин, но първоначално фокусът му пада върху бюрокрацията. Съвременната държава е бюрократична, а бюрокрацията е система от служби (Ämter), с които се регулира публичният живот. Служби е имало и преди, но наученото в САЩ кара Луман да се замисли дали техният смисъл и тяхното действие не са се променили в съвремието ни. При това не само защото службите са се разроили, а държавата се е разтворила в тях. Променила се е същността им. В по-ранните епохи определяща за една служба е била нейната стабилна цел, изискваща подходящи добродетели и поведение от изпълнителите на свързаните с тази цел задачи. Но в Новото време истината в науката и в етиката започват да се релативират – целите се разклащат. Затова на преден план излиза правото, което стабилизира службите чрез фиксиране на техните задачи; в немалка степен безотносително спрямо етиката. Службата се превръща в единен комплекс от задачи и от правомощия, които се предоставят на някакво лице. А системата от локални служби пребивава в равновесие в обхвата на държавата. Ако се доближим до възлите в тази система, ще видим, че всяка служба представлява комплекс от задачи (функции) и заедно с това комплекс от права спрямо някакъв служебен началник (статус). Ключовото понятие „функция“ е за Луман постижение (Leistung), допринасящо за съхраняването на една социална система.

В САЩ Луман се сблъсква с научен жаргон, в който формалната правна рационалност изглежда наситнена с ценности като „справедливост“, „обективност“, „гражданско обслужване“; поради тази причина организацията на системата от служби изисква нещо повече от правна регулация. Това обаче ражда своеобразно напрежение между вътрешната, съдържателна специализация на отделните служби и външната еластичност помежду им. Именно на тази криза става свидетел Луман. Затова търси опора в понятията на социологията. Повлиян от една миниатюрна статия – „Позиция, роля и статус“ (1956), той обръща внимание на дефицита в разбирането ни на „позицията“. „Ролята“ представлява комплекс от поведенчески очаквания, свързани с дадена „позиция“, а „статусът“ отличава „позицията“ по ранг в някаква скала на обществения престиж. Юристите лесно биха превели една „позиция“ на езика на правата и задълженията. Но в „позицията“ е заложена и пространствена метафора. От която тръгва Луман.

Само че ние мислим пространствеността или с помощта на присъстващи на някакво място вещи, или – благодарение на съвременната математика – като абстрактна област, в която се сменят неща по силата на оперативни правила. За социолога, ако в традиционните общества е водеща идеята за някакво материално присъствие, то в модерното си проправя път нова идея – заменимостта. Тя обаче не е произволна, а ограничена благодарение на крайния брой възможности за промяна, определени от системата в цялост. „Позициите“ започват да изглеждат като пространства на движение и на достъп. Тази функционалност задава нова социална онтология, в която „общата нужда“, която изглежда на Петко Стайнов толкова важна, губи значение. 

Разбира се, пространствената метафора е само иницииращо средство, от което можем постепенно да се абстрахираме и да опишем социалната интеракция на езика на поведенческите очаквания и на стабилизирането им чрез контрафактически норми; норми, които запазват своята валидност въпреки нарушаването им. Няма нужда тази тема да бъде продължена тук. Важна е ръководната мисъл на Луман – заменимостта, върху която се изгражда траен функционален капацитет. Позициите в социологията се оказват функционално генерализирани роли в рамките на една социална система. Еластичността и непрекъснатостта – свойства не толкова на позициите, колкото на системата, в които те си взаимодействат. 

 „Позициите“ са абстрактно понятие, „службите“ не толкова. Има позиции, които са изпълнителски (Луман ги нарича „трудови“), за разлика от тях службите са позиции, в които се вземат решения; съответно решенията се организират в действия, които се споделят в процес на комуникация. „Органите“ (Behörden, ведомства, учреждения) на свой ред са институции, които разполагат с множество длъжностни позиции (Dienststellen). Това е в най-общи линии началото на гигантския опит на Луман за пренаписване на социологията. Но още докато се занимава предимно с администрация, той стига до формулировки като: „службите са съотносими с една позиция роли в една система за вземане на решения“, те са „институциализации на рисковано, експериментално, гъвкаво, способно да се нагажда, противоречиво, незаинтересовано, изменчиво поведение“.

От гледната точка на съвременната социална наука непрекъснатостта е следствие от стабилизирана изменчивост и заменимост. Поради което ми се струва, че в проникновените си анализи двамата български съдии са заложили на обратната зависимост. Ще си позволя една аналогия с думите „космогония“ и „космология“. В разказите на космогонията има непрекъснатост по веригата на произхода. В космологията тя е заради стабилни правила. А както знаем от Чарлс С. Пърс, нищо не ни пречи да мислим дори природните закони като стабилизирани с времето природни навици. 

През 1965 г. Луман пише няколко статии за Брокхаус, тогава лексикон, сега енциклопедия. Една от тях е за „службата“ и в нея се съдържа следната квинтесенция: „Службата е постоянна сфера от активности (Geschäftskreis), които са възложени на орган, способен да действа в интерес на публично сдружение (преди всичко: държава, общинска корпорация, религиозно общество). Съществени характеристики на понятието за „служба“ са: обвързването на действието с конкретни задачи; предоставянето на ресурси (персонал, парични средства, материални ресурси, правомощия за вземане на решения), които не принадлежат на действащия служител; подреждане в йерархия, чийто най-висш орган представлява сдружението и ръководи, контролира и отговаря за управлението на бюрокрацията в службата. Тази организация води до разделение на ролите, така че официалната работа е отделена от личните интереси, семейството, приятелството или други връзки на длъжностното лице, с което се осигурява еднообразно, съдържателно управление, основано на универсално приложими критерии. Поради това носителите на службата могат да бъдат заменяни без увреждане за континуитета на службата“.

Тези общи мисли могат да бъдат продължени с оглед правно-политическата ситуация в администрацията на съдебната система у нас – органи с изтекъл срок прекратяват правомощия на най-висш служител, а органели назначават друг да го замества. На този фон някакъв „Мечо Пух“ се опитва да обясни радикалната и универсална функция на някакъв „Enter”. Но като се замисля, едва ли това е най-важният бутон.

За да сме наясно със службите, би трябвало да очертаем на първо място демаркационните линии на техните сфери от активности. На следващото да разкрием обратимите размени на роли в границите на техните функционални зависимости. Накрая – преходните състояния на (необратимо) терминиране и на (позволително) въвеждане в роля.

(а) Бутонът Replace

Не е ли редно наистина да започнем със заместването. То е обратимо действие в рамките на една служба. Но нима няма различни форми на заместване? Вътрешната организация на една служба предвижда заместници, от което съвсем не следва, че те могат да поемат в пълен обем функциите на своя началник без настъпването на определени условия. Затова пък началникът има право да им делегира свои правомощия за определено време. Заместването е разписано в длъжността, за което е взел решение по-висш орган, упълномощаването е оперативно решение.

Покрай скандалите в прокуратурата се изостри проблемът за взаимодействието ѝ със следствието, което е едновременно включено към нея и ползващо се с оперативна самостоятелност. Това определено изисква внимателно дефиниране и диференциране на двете служби, ръководени от съответните магистратски началници. Видно е, че както главният прокурор, така и началникът на следствието си имат свои заместници във връзка с функционалните особености на техните служби. Но тъй като организацията на съдебната власт в България предвижда и някаква „съобщност“ помежду им, се налага изграждането и на функционален шарнир. В тази връзка заместването на главния прокурор от страна на неговите заместници-прокурори и от страна на началника на следствието не са тъждествени в своя обем форми на разписано прехвърляне на правомощия. Немислимо е главният прокурор да има власт и компетенции, които да обезличават компетенциите на началника на следствието, както е недопустимо главният следовател да узурпира чуждите на неговата служба компетенции на прокуратурата.

Същевременно главният прокурор разполага и с правна власт да упълномощава началника на следствието като свой заместник за определен отрязък от време. Абсурдно е от това да следва, че с това упълномощаване той превръща следователя в прокурор. Става дума за обръщане на посоката на шарнирната връзка между двете служби. Ярка илюстрация на това специфично взаимоотношение е случката с т.нар. „атентат“ срещу главния прокурор по време на негова отпуска, в която е определил за свой заместник началника на следствието. Повикан на мястото на инцидента, началникът на следствието не извършва действия като прокурор, защото нито има правомощия за това по силата на своята длъжност, нито може да бъде упълномощен за такива действия от самия главен прокурор. В настъпилата институционална суматоха той запазва не само самообладание на духа, но и функционалната идентичност на следователската служба, без да я смесва с друга. Съпричастността му към неволите на главния прокурор, който му се е доверил служебно, и за миг не го въвежда в изкушение да се прави на прокурор.

(б) Бутонът Exit

Всеки е чувал изразите „по време на служба“, „в извънслужебно време“, „след освобождаване от служба“. Но дали краят на службата е един и същ? Има голяма разлика между „освобождаване от длъжност“ и „предсрочно прекратяване на мандат“. Ако се върнем към казуса с двамата висши магистрати начело на двете служби в системата на съдебната власт, ще видим че ВСС прекрати предсрочно мандата на главния прокурор. Но какво стана с изпълнението, с изпълнителя на длъжността главен следовател? По този въпрос сякаш е легнало мълчание. И понеже началникът на следствието разполага с възможност да упълномощава свой заместник, той сякаш се е освободил за неопределено време от функциите на длъжността си в службата. Но пък е запазил шарнирната си връзка с прокуратурата.  

(в) Бутонът Enter

Как обаче се влиза в службата на прокуратурата от друга служба, каквато е следствието? От колегата ми Георги Каприев знам, че преди да стане патриарх, Фотий (810–893) е бил философ, преподавал на св. Константин-Кирил Философ (827–869), на бъдещия византийски василевс Лъв VI Философ (866–912), а според някой и на бъдещия цар „на българи и ромеи“ Симеон I Велики, нефилософ (864–927). Та един ден василевсът му казал: Що не вземеш да станеш патриарх. Фотий отвърнал: Ама аз дори не съм се замонашил. А после чул: Ти само почни. В крайна сметка за шепа дни Фотий минал през всичките нива на църковната йерархия – анагност (четец), йеродякон, дякон, презвитер, архиерей – и на 25.12.856 г. се озовал на патриаршеския трон.

Част от органа ВСС – органелата на прокурорската колегия – отвори широко вратата на прокурорската служба и пусна да се качи по асансьор на нейния връх и да я управлява лице без нужната квалификация, със смачкан в джоба лиценз за локален прокурор. Първата работа на което лице беше да освободи от длъжност заварените заместници на главния прокурор с прекратен мандат. После изчезна. А и ВСС май не му признава правото, което главният прокурор има да присъства на заседанията му. Пази го да не се изложи, да не изложи и тези, които го избраха. Още повече че като се обади – макар и по друг повод, – каза „нулева толерантност“. Но за кого?

За него условията за заемане на длъжността „главен прокурор“ се оказаха ненужни, а някои от тях са свойствени за всеки държавен служител поради издигнатия му социален статус изобщо – служебен етос, съблюдаване и удовлетворяване на определени поведенчески очаквания. Нима съхранението на функционалното единство на службата може да се постигне с присаждането в нея на чуждо тяло?

Един адвокат се опита да оспори процедурата и не успя – нямал правен интерес. Министърът на правосъдието се опита да оспори процедурата и не успя – и той нямал правен интерес. Тези, които могат да заявят правен интерес, при това обществен – прокурорите, – не го правят, защото зависят от онзи, който е облагодетелстван максимално от резултата. За тях „нулева толерантност“ значи, че няма да търпят своеволията им. Първата жертва на нулевата толерантност действително се оказа… прокурор. И сякаш защото не може да го санкционира, изпълняващият само функции, не и длъжност главен прокурор, му отправи предложение в стил Дон Корлоне, на което отказване няма.

(г) Бутонът Delete

Докато тече спорът за непрекъснатостта и мандатността в границите на една служба, заменимостта премина всякакви граници между службите. Време е някой да удари по административната клавиатура на съдебната власт, че от много тракане съвсем се е разтракала.

Проф. дфн Стилиян Йотов е преподавател в СУ „Св. Климент Охридски“ в катедра История на философията. Автор е на книгите: Въведение във философия на правото (1994), Справедливост и респект (2001), Етика и мултикултурализъм. Градивни елементи и скици (2003), Равенство и егалитаризъм, Опит за осмисляне на социалната държава (2004), Хабермас и претенциите на автономията (2006). Превежда от немски Хабермас, Адорно, Хоркхаймер.