Проф. д-р Пенчо Пенев е сред 35-те юристи, поканени от Конституционния съд да дадат становища по делото за конституционосъобразността на последните промени в основния закон. Проф. Пенев е бивш съдия, министър на правосъдието и народен представител в VII Велико нaродно събрание в периода 1990-1991 г. Той е конституционен съдия в периода 1991-1997 г. След това работи като адвокат до 2004 г. Директор е на Националния институт на правосъдието два мандата от 2004 до 2011 г. Дълги години преподава конституционно право. В периода 2017-2020 г. е член на правния съвет към президента.
Ще се опитам да Ви представя едно максимално сбито и целенасочено правно мнение, което фокусирам само върху конституционни промени, които за мен са безспорно атакуеми от гледна точка на компетентността на 49-тото Народно събрание да ги извърши. Тъй като по тематиката, предмет на конституционното изменение, научно, а и практически работя повече от 30 години, към съображенията в хода на изложението си ще направя препращания към някои мои книги и изказвания по темата, особено към последната ми книга "Съдебната власт - перспектива на българския модел", която бе издадена малко преди да се внесат за разглеждане промените на Конституцията в НС. Позовавам се и на становището ми, представено в Конституционната комисия на 49 НС в качеството ми на член на Обществения съвет.
Няколко въвеждащи думи
За съжаление, според мен немалка част от гласуваните промени в Конституцията са пример за разминаване между добри намерения и получените практически резултати.
Бързината, с която се приеха промените, се отрази на дълбочината и качеството им. Припряността, кратките срокове, предпоставените тези, които се налагаха, въпреки разумни доводи срещу тях, бяха необичайни и неприемливи за върховен юридически акт, какъвто представлява българската Конституция. Едно уважително отношение към нея изискваше друг подход.
Първоначалните мотиви на вносителите бяха повърхностни и в голямата си част юридически неубедителни и необосновани.
За голямо съжаление много препоръки, направени от представителите на магистратските общности и експертите от Обществения съвет бяха пренебрегнати без убедителна, а някои и без никаква аргументация.
Получи се набързо приет акт, на места недообмислен и непрецизиран, а на други - откровено противоконституционен с оглед разпоредбата на чл. 158, т.3 от Конституцията.
Накрая все пак трябва да се признае и това, че конституционното мнозинство не се опита да потисне различното мнение, допусна го и го изслуша, проблемът е, че не се вслуша в него. Поне така мисля аз.
На противоконституционните според мен изменения и допълнения ще се спра в следващото изложение.
I. Относно възможността със закон да се установяват мнозинства от 2/3 от всички народни представители при избор на членове на органи, които изцяло или частично се избират от Народното събрание (НС)
Създаването на органи на държавно управление, което става с избор на членския им състав от НС чрез съответно мнозинство, без съмнение е елемент на формата на държавно управление. Това е така, защото чрез различните мнозинства се улеснява или обратно - умишлено и целенасочено се затруднява този процес, за да се постигне по-голям политически консенсус, а с това да се придаде по-голяма легитимност на избирания орган. На обикновен законодател не може да бъде делегирано правото чрез приемане на обикновен закон да си играе с мнозинствата конюнктурно. Това е въпрос на конституционно, а не на законово регулиране.
Различни мнозинства може да се предвиждат само в Конституцията и по отношение на конкретно посочени в нея органи. Конституционната уредба на мнозинствата в чл.81, ал.2 не може да бъде дерогирана от обикновено Народно събрание чрез делегация върху законодателната власт, която да решава това със закон.
Поради изложените причини, новата ал.2 на чл. 91б трябва да бъде обявена за противоконституционна по силата на чл. 158, т. 3 от Конституцията.
II. Относно възможността със закон да се ограничават правомощията на служебно правителство - чл.92, ал.7, изр. 2
Новата разпоредба на чл.92, ал.7, изр.2 е противоконституционна, защото предвижда възможност законодателната власт да отнема ad hoc правомощия, които принадлежат на изпълнителната власт. Разпоредбата влиза в директно противоречие с общите клаузи на чл.105 и 106 от Конституцията, които съставляват конституционната база в строежа на изпълнителната власт на държавата. В този смисъл е и тълк. реш. №20/1992 г. на КС - при приемането му съм участвал като конституционен съдия.
Всяка възможност за отнемане на правомощия на една власт от друга власт нарушава баланса на разделените власти и без съмнение е нарушение на формата на държавно управление.
Отнемането на правомощия по законодателен път от изпълнителната власт в лицето на служебното правителство, при това възможно и от легислатура, която не може сама да формира устойчиво мнозинство, за да състави редовно правителство, би било груба грешка с тежки последици в сложни ситуации, които изискват спешни управленски решения.
Напълно достатъчно е упражняването на парламентарен контрол по време на функционирането на служебното правителство и възможността на НС да приема политически решения, които са задължителни за изпълнителната власт. Това е и смисълът на новото изменение в Конституцията по време на служебно правителство да има действащ парламент, изменение което подкрепям.
Всякакви други ограничения в правомощията на служебно правителство със закон са противоконституционни, защото противоречат на чл.158, т.3 във връзка с чл. 105 и чл. 106 от Конституцията - нарушават принципа на разделение на властите и засягат устоите на формата на държавно управление.
III. Относно новата конституционна уредба на служебното правителство - чл.99, ал.5 от Конституцията
Отнемането от конституционно мнозинство на обикновено Народно събрание на правомощия, дадени на президента от Велико народно събрание и възлагането им на други органи (частично на министър председателя и частично на продължаващото да действа Народно събрание) категорично е промяна във формата на държавно управление, отнасящо се до функционирането на изпълнителната власт в случай на парламентарна криза. Такава промяна може да прави само Велико народно събрание.
Само това е достатъчно, за да бъде обявена за противоконституционна новата редакция на чл.99, ал.5 от Конституцията.
Има обаче и още едно основание за противоконституционност по съществото на уредбата на служебното правителство съгласно новата ал.5 на чл.99. Това е противоконституционност, която произтича от игнориране на принципа за носене на политическа отговорност при формирането и функционирането на органите на държавно управление в демократичната и правова държава. Такова игнориране несъмнено се намира в полето на забраната, предвидена в чл.158, т.3 от Конституцията. Обикновено Народно събрание не може да създава регламент на орган от системата на държавно управление, в който да не е ясно кой носи политическа отговорност за неговото създаване и функциониране.
Съгласно новата ал.5 на чл.99 президентът избира за министър-председател лице, заемащо една от деветте длъжности, изброени в разпоредбата. Посоченият за министър председател предлага състав на МС, но не е предвидено този състав да се одобрява или съгласува с президента. Това означава, че за този състав на МС той не може да носи отговорност. В политиката и държавното строителство политически отговорният субект носи политическата отговорност за свои, а не за чужди действия и реализирани правомощия. Поради тази причина президентът не може да носи отговорност - правителството не е негово.
Отговорност за служебното правителство не носи и НС, което не може да гласува вот на недоверие и да го отстрани. Това правителство също не е негово. И ако се попитаме пред кого е отговорно служебното правителство, кой може да санкционира промени в неговия състав, кой може да го отстрани и да избере ново, верният отговор ще бъде - никой. Така е според новия чл.99, ал.5. Там на въпроса за отговорността не се дава отговор.
Поставих проблема в изказването си при обсъждането в Конституционната комисия, мисля на предпоследното ѝ заседание като член на Обществения съвет - може да се намери в протокола от заседанието. За съжаление никой не ми обърна внимание.
Новата ал.5 на чл.99 повлиява върху формата на държавно управление за съжаление в негативен план, като не предвижда регулация на политическата отговорност, нещо което е в сърцевината на формата на държавно управление във всяка демократична и правова държава. И на това основание разпоредбата трябва да бъде обявена за противоконституционна.
IV. Относно запазване на функциониращо Народно събрание по време на служебното правителство
Напълно споделям идеята за постоянно действащ парламент, включително по време на действие на служебното правителство. Това е идея, за която съм се изказал като конституционен съдия още при приемане на тълкувателно решение №20 от 1992 г. на Конституционния съд.
Не поддържам противоконституционност на измененията в тази им част, но очевидно трябва да се търси начин да се прецизира уредбата, за да не се получава застъпване във функционирането на легислатурите - заварената и новоизбраната.
Този дефект е отстраним, но показва липса на задълбоченост при редактирането и конституционализирането на тази иначе добра идея.
V. Относно конституционните промени в регламентацията на съдебната власт
По темата научно работя вече 30 години.
През 2014 г. издадох книгата "Съдебната власт в България 1989-2014 г.", в която подробно разработих темата за създаването на две колегии към ВСС, след което бях привлечен експертно да участвам в промяната на Конституцията от 2015 г. Описал съм това в книгата си "Нагоре по обратния път" (стр. 329 и сл.).
През лятото на 2023 г. - малко преди внасяне в НС на проекта за промени в Конституцията, издадох книгата "Съдебната власт - перспектива на българския модел", в която обосновах подробно необходимите според мен промени за довършване на реформата от 2015 г. Напомням, че препъникамъка през 2015 г. бе единствено неприемането в Прокурорската колегия да доминира с един човек в повече парламентарната квота в сравнение с професионалната. За сравнение при сегашното изменение на Конституцията тази доминация се увеличи многократно и според мен прекалено. За голямо мое съжаление не бе възприета тезата ми, че допустимият предел на реформиране на ВСС със създаването на две колегии е достигнат, съобразно чл.158, т.3 и тълкувателните решения на КС №3/2003 г. и №8/2005 г.
За съжаление и при сегашното изменение, както при предходните четири изменения на Конституцията относно съдебната власт, не беше засегнат и не беше решен основният проблем в ръководството на съдебната власт. А той според мен е намаляване на политическото влияние
в ръководството на съдебната власт чрез редуциране на участието на парламента в избора на членовете на извънсъдебната квота и засилване на участието на обществения фактор при формирането на извънпрофесионалната квота във ВСС. Това би било търпимо от гледна точка на чл.158, т.3, решение №3/2003 г. и решение №8/2005 г. на КС - обосновал съм го в последната си книга (стр.290 и сл.).
Има колеги конституционалисти, които отричат директното представителство в ръководството на съдебната власт на лица от неправителствения сектор (академични среди, адвокатура и пр.). Признават за релевантно само участието на държавно-политическия фактор в случая на Народното събрание. Това е погрешно, защото не държи сметка, че съдебната власт не е политическа власт, каквито са изпълнителната и законодателната. При нея представителство на неполитическия граждански фактор е полезно и необходимо.
В редица европейски страни в ръководството на съдебната власт вземат участие и представители на гражданския сектор.
За България една добра пропорция на участие на този сектор в извънпрофесионалната квота на ВСС би била пропорцията 4(за Народното събрание):1(за президента):3(за гражданския сектор - в лицето на академичните среди и адвокатурата). Предимствата на такъв модел съм обосновал в последната си книга (стр.110-114).
Другият възможен вариант би бил бъдещо Велико народно събрание да реши да позиционира прокуратурата към съдилищата - модел, който съществуваше в България до 1947 г. Това бе предложение, което направи Министерството на правосъдието, на което бях министър, при първото гледане на проекта за Конституция от 1991 г. Препращам към речта ми пред ВНС като министър на правосъдието при първия проект на Конституцията, както и интервюто ми за Нов български университет, направено от проф. Екатерина Михайлова.
Докато въпросът с ръководството на съдебната власт не бъде решен по този начин вратите за политическо влияние ще бъдат широко отворени. Това е основният проблем и това поддържам от много време. Извинявам се за отклонението, но исках да посоча къде виждам основния проблем на ръководството на съдебната власт и да подчертая, че с новите изменения той не само не бе решен, но бе задълбочен особено що се отнася до увеличаване на политическото влияние в прокуратурата. Иначе голяма част от промените за ограничаване "всевластието" на главния прокурор - подкрепям. Разбирането ми за мястото на прокуратурата съм обосновал подробно в книгата си "Съдебната власт - перспектива на българския модел" (стр.73-101), както и в Становището си до конституционната комисия на 49 НС.
Цялото становище можете да прочетете тук.
Автор: Пенчо Пенев, lex.bg
