P.S. Този анализ не бе публикуван в периода на Извънредното положение. Това не е случайно! Изхождайки от приоритетите – първо здравето и живота на българите, и след това всичко останало, трябваше да уважим усилията за сплотяване на нацията и професионалната общност във времена на сериозни изпитания. Въпрос на отношение към усилията на държавата и хората на първа линия. Тогава не бе време да се внася дух на разделение и дисонанси. Обществото имаше нужда от мобилизация.

***

През първите месеци на 2020г. в геостратегическите уравнения на световната политика се появи нов фактор. Това е капацитетът на отделните държави да овладяват глобални заплахи. Досегашните военни, икономически,финансови, технологични, научни, информационни, кадрови и др. фактори, бяха убедително допълнени от още един, не по-малко значим и важен.

Пандемията КОВИД-19 показа, че в света са се появили нови рискове и заплахи с глобален характер, за които страните и светът все още не са изработили защитни стратегии и капацитет.

КОВИД-19 е нов трансграничен фактор на нестабилност. Израстването му до това ниво на международната политика стана удивително бързо. Само за няколко броени месеци и то се превърна безапелационно в най-значимото световно събитие.

Световната кариера на КОВИД-19 съвсем естествено събуди огромен политически интерес. Изкушението да коментираме появата и развитието на коронавируса SARS е много силно. Основният въпрос обаче е готовността и способността на държавите да се справят с този нов фактор на глобална нестабилност във възможно най-кратък срок. И ние ще се спрем на него.

На 11.03.2020г., СЗО, специализираната организация на ООН в областта на здравеопазването, обяви световна Пандемия за КОВИД-19. Първите случаи на заразяване в ЕС-27 обаче са още от януари 2020г. – Италия, Испания,Германия, Холандия, Франция и др. По някои информации, по същото време такива вече има и в България. Обявяването на Пандемията става на брифинг на Генералния директор на СЗО. Съобщава се, че към онзи момент в света вече са регистрирани 118 000 случаи на заразяване с КОВИД-19 в 114 страни по света и 4291 души са загубили своя живот. Данните са достатъчни тревожни, за да бъдат приети съвсем сериозно от здравните власти на всяка развита страна.

Днес вече става ясно, здравните власти на Европейските страни не са реагирали своевременно на предупреждението на СЗО. Според данни от немския Бундестаг, Германия закъснява със 78 дни, от януари до март 2020г. Британският премире Борис Джонсън официално отхвърля първите предупреждения, докато самия той не се заразява и не бъде поставен под карантина. По непотвърдени засега данни, на 31 декември 2019 международната система за ранно предупреждение ProMED изпраща мейл, в който се говори за непознато до момента белодробно заболяване в Китай. Съобщението за новия коронавирус е получено и в берлинския институт "Роберт Кох". И вероятно на още много адреси в ЕС-27. Би следвало да се очаква, че от този момент нататък властите са започнали да се подготвят за борба срещу заразата, която впоследствие прерасна в пандемия. За съжаление, това не е така. ЕС не е готов да реагира своевременно на тази заплаха.

Едва след брифинга на Генералния секретар на СЗО на 10.03.2020г., КОВИД-19 за броени дни стана събитие №1 в света. На неговия фон, назад отстъпиха всички други фактори на международната нестабилност. Бяха затъмнени международните конфликти за пространство, ресурси, вода, храна и др., проблемите на ядреното разоръжаване , световния тероризъм, търговската война между Китай и САЩ, войната в Сирия, събитията около Иран и Ирак, напрежението около военната програма на Северна Кория, събитията около Венецуела, противоречията САЩ и ЕС, центробежните и структурни проблеми на ЕС. Международния дневен ред бе оглавен категорично от КОВИД-19. Появи се нов вид международна нестабилност, с непознати досега характеристики, проявления, и последици.

Пандемията засегна и България. Страната навлезе в този период в тежко състояние. Здравната ни система от месеци се тресеше от стачки на медицински специалисти. Медицински сестри се качваха на прозорците на Парламента и заплашваха че ще скочат от там, ако не бъде обърнато внимание на техните искания. За да овладее срамната ситуация. Правителството поемаше ангажименти към тях, които по-късно не изпълняваше. Болници се закриваха. Медицински кадри заминаваха за чужбина и оголваха областните болници. Здравеопазването се свиваше като шагрен, до няколко големи градове с университетски болници. Въпреки твърденията за увеличаване на бюджета за здравеопазване, медицината в България потъваше все по-дълбоко в прегръдките на кризата. В социално икономическо отношение, България навлезе в периода на Пандемия като най-бедната държава в ЕС, заемаща последно място по данните за жизнено равнище, демографията, образованието, науката и др. , с 1 586 200 души, живеещи под прага на бедността, от които 516 600 лица на възраст над 65 г., с относителен дял на работещшите с доходи под линията на бедност – 9%, с относителен дял на бедните сред възрастните хора – 31% на възраст над 60г., 41% на възраст над 75 г. и 19“% от хората на възраст между 0-60г.

Пандемията допълнително изостри тези проблеми. Оголиха се тежки проблеми на държавата и държавността. На изпитание са подложени цели направления на държавното управление, което се е превърнало за заплаха за самото физическо оцеляване на населението. Не е чудно, че това породи социални процеси на недоволство и стихийни протести.

България навлезе в периода на Пандемията с три основополагащи конституционни характеристики на българската държава: правова, демократична и социална. Кризата в България в резултат на КОВИД-19 нагледно показа, че държавата ни нито е правова, нито демократична, нито социална. Едва ли разумен човек би могъл да твърди обратното.

Нагледен пример за тази номиналност е „Правовата държава“. Общоприетото разбиране за „Правова държава“ е държава с гарантирано върховенство на закона, защита правата на гражданите, разделение на властите, равнопоставеност на законодателна, съдебна и изпълнителна власт.

Ето някои от проявите на „Правовата държава“ у нас в условията на КОВИД-19?

ПРАВНА РЕГУЛАЦИЯ НА ИЗВЪНРЕДНОТО ПОЛОЖЕНИЕ

Нормативната база на извънредното положение се състои от конситтуционните разпоредби на чл.57(3), чл.64(2), чл.84,т.12 и чл.100(5) и Законът за мерките и действията по време на извънредното положение, обявено с решение на народното събрание от 13 март 2020 г. и за преодоляване на последиците, в сила от 25.03.2020г.. Неговото приемане, съдържание, качество и прилагане, предизвикват основателни професионални критики.

Наименованието на закона го определя като специален закон за случаи на епидемична опасност. Това не е общ закон за извънредно положение, който покрива всички основни заплахи за националната сигурност: тероризъм, природни бедствия, заплаха за функционирането на държавните институции, и др. От това следва, че при промяна на вида на заплахата, България ще трябва да приема тепърва нов закон, който съществено ще се отличава от закона от 13.03.2020г.

Българската нормативна база на извънредното положение се отличава съществено от тази в европейските страни. Общото се ограничава до това, че тази база е изградена на конституционна основа. Различията обаче са повече и по-съществени. Първо – закони за извънредно положение в европейските страни са приети преди много години в миналото и поради това са по-пълни, цялостни, прецизни. Доколко са ефективни, ще се докаже само след цялостна оценка на въздействието, но при всички случаи имат по-голям шанс да се окажат ефективни в сравнение с там, където изобщо липсва нормативна база. Второ – законовата нормативна база на извънредното положение в ЕС-27 е специализирана според вида на заплахата за обществото. Трето – тя дава конкретна формула за разграничение в правомощията на законодателната и изпълнителната власт в условията на извънредно положение. Четвърто – европейските страни имат законови гаранции за спазване конституционните права на гражданите – условията за въвеждане на извънредно положение, контрол за спазване на правата на гражданите, вида на ограниченията, продължителност на ограниченията, и др.

Германия притежава два законови акта в тази област – Закон за извънредното положение от 1968г. и Закон за защита от инфекциозни заболявания – 2001г. Първият закон дели видовете извънредно положение на 4 основни групи, в зависимост от заплахите: военно положение, положение на тревога, вътрешно извънредно положение(при опасност за вътрешния демократичен ред), природни бедствия. Вторият закон урежда материята за заплаха, свързана единствено със заплаха за общественото здраве.

Франция също има два вида законови актове - Закон за извънредното положение от 3.4.1955г. и Закон за действия при епидемии от 23.03.2020г. В Закона за извънредното положение №55-385/3.4.1955г. условията за обявяване на извънредно положение са: сериозна и непосредствена заплаха на институциите на Френската Република, независимостта на държавата, териториалната цялост, или изпълнението на международните задължения на страната, прекъсване на нормалното функциониране на конституционно избраните власти. Във Франция, прилагането на извънредно положение се регулира от действието на т.нар.HEALTH EMERGENCY POLICE и EXCEPTIONAL CIRCUMSTANCES DOCTRINE. Но въпреки това, на 23.03.2020г., Франция приема нов закон за извънредна медицинска обстановка, конкретно за нуждите на сегашната Пандемия.

Великобритания има Закон за защита на населението от 2004г. Той прехвърля нормотворческата дейност, почти изцяло на Изпълнителната власт, само с две изключения – Закона за защита на населението от 2004г. и Закона за правата на човека от 1989г. Законът от 2004г. дава право за обявяване на Извънредно положение на държавния глава – Кралицата, по предложение на Премиера.

Словения има Закон за заразните болести, чл.7 от който урежда въпроса за обявяване на извънредно положение по заплаха за общественото здраве.

Полша има Закон за извънредното положение от 1983г., който урежда въпроса за обявяване на извънредно положение при природни бедствия.

Австрия има Закон за епидемичните заболявания от 1950г., който позволява прилагане на противоепидемични мерки.

В България, Народното събрание прие Закон за мерките и действията по време на извънредното положение, обявено с решение на народното събрание от 13 март 2020 г. и за преодоляване на последиците на 13.03.2020г.. С този закон, де-юре временно бе отменен конституционния ред и въведе нов, извънреден.

Доколкото ми е известно, България никога не е имала закон за извънредното положение. Съвременната нормативна база на Извънредното положение до март 2020г. се състоеше от няколко 4 текста в Конституция от 1991г., служещи като основания за въвеждане на извънредно положение. Законът бе обнародван на 24.03.2020г., но влезе в сила със задна дата от 13.03.2020г. Първоначално извънредното положение бе въведено за период от 1 месец, т.е. до 13.04.2020г, и продължен допълнително за още 1 месец, до 13.05.2020г., с Решение на НС от 09.04.2020г. След изтичането на срока на извънредното положение на 13.05.2020г., Парламентът при изменения и допълнения към Закона за здравето, с което даде право на МС да въвежда т.нар.извънредна епидемична обстановка за определен период от време, което също е вид Извънредно положение, по аргумент от КРБ. Същевременно обаче Законът от 24.03.2020г. не бе изцяло отменен, тъй като някои негови норми касаят мерки, които ще продължат да действат след края на извънредното положение.

Законът бе изготвен за изключително кратък срок, което обяснява неговото невисоко качество. Ние българите отново доказахме очевидното, а именно че моментът на започваща агресивна пандемична обстановка не е най-доброто време за законодателно творчество.

Непосредственото основание за приемането на Закона е обявяването на Пандемия КОВИД-19 от Световната здравна организация. От правна гледна точка, обявяването съдържаше призив към държавите-членки, който естествено няма правно-задължителен характер. Правно-задължителен документ не е приет и в ЕС-27. Здравеопазването в ЕС не е част от общностното право, а е изцяло в прерогативите на страните – членки.

Като куриоз, искам само да маркирам, че материята на борбата със заразите по животните е част от общностното право, а със заразите по хората – на националните държави.

Преди да продължа, искам да заявя за яснота, че аз съм от онези наблюдатели на ситуацията, които оправдават въвеждането на извънредно положение в страната, но не и начина за това въвеждане. Моето мнение почива на опита ми за един по-цялостен анализ на ситуацията в страната, на Балканите и ЕС-27, както и на твърдото ми убеждение за липса на готовност на държавата да се справи по друг начин с проявите на Пандемията.

Самото въвеждане на извънредното положение стана в нарушение на Конституцията на Република България (КРБ). Законът бе въведен на 24.03.2020г., 11 дни след обявяването на извънредно положение, с ретроактивно действие от 13.05.2020г. Това е абсолютно недопустимо, особено за закон, който променя конституционния ред в държавата. На това основание, считам че издадените актове на изпълнителната власт през периода 13.03.2020г.-24.3.2020г. са неправомерни, с всички произтичащи от това правни последици. Вчера, 18.05.2020г., това получи потвърждение в Определение и на 3-членен състав на ВАС.

Законопроектът бе изготвен и внесен в Народното събрание без знанието на Държавния глава. Президентът не бе дори уведомен за намеренията на правителството. Очевидно, че Президентът и Правителството са разглеждали възможността за въвеждане на Извънредно положение независимо един от друг. Въпросът за необходимостта от въвеждане на такова положение бе повдигната от лично от мен на заседание на Стратегическия съвет при Президента предишния ден, 12.03.2020г. Принципите на Парламентаризма и „Правовата държава“ в една Парламентарна Република обаче императивно изискваха решението за промяна на конституционния ред в страната, дори и за определен период от време, да бъде взето от ръководителите на трите власти и Държавния глава: Председателя на Парламента и Премиера и Ръководителите на съдебната система. КРБ определя водещо място в подобна ситуация на Председателя на Парламента и Президента.

Със закона от 24.03.2020г. бяха допуснати няколко особено сериозни нарушения на принципите на „Правовата държава“. Най-съществени са ограничаването на законодателната и съдебната власт. Това не е просто правен нихилизъм, а откровен отказ от правовата държава, провъзгласена в Преамбюла на КРБ. Най-укоримо от правна гледна точка бе, че този отказ бе извършен от върховния орган на държавна власт – Парламента, който сам ограничи своите правомощия. Настина, ограниченията бяха частични, но това не ги прави по-допустими. Спазването на Конституцията и законите на страната не е самоцел, а същност на „Правовата държава“, засягащ темелите на държавността. Никакви съображения не могат да оправдаят в мирно време отклоненията от този принцип.

Липсата на добре разработена нормативна база за въвеждане на извънредно положение при конкретната епидемиологична обстановка се наблюдаваше и в повечето европейски страни от ЕС-27, с изключение на Франция, Германия, Италия, Великобритания. Поради това, европейските държави като цяло се оказаха неподготвени материално, нормативно и управленски за КОВИД-19, първите официални съобщения от страна на СЗО са от 31.12.2019г. Липсата на нормативна база и подценяването на този проблем имаха сериозни последици за населението и здравната система.

ОГРАНИЧАВАНЕ НА ЗАКОНОДАТЕЛНАТА ВЛАСТ

С Решение на Народното събрание от 26.03.2020г., бяха отменени редовните пленарни заседания, в т.ч. и парламентарния контрол. Бе решено Парламентът да работи извънредно само по законопроекти, свързани с извънредното положение. Това решение бе подкрепено от всички партии, с изключение на БСП. От тази дата до края на Извънредното положение се проведоха два или три пленарни заседания и продължи работата по парламентарни комисии.

Мотивите за решението бяха изцяло неоснователни - да се ограничи риска от разпространение на коронавируса в пленарната зала. С аргументи от санитарно-епидемиологично естество не може да се спират за определен период време редовните пленарни заседания на НС и да се преминава към работа на извънредни заседания, при това единствено по законодателство, засягащо извънредното положение. Тези проблеми можеха да бъдат решение с организационно-технически мерки. Всяко ограничаване дейността на Главния орган на представителна власт, независимо под каква форма и за какъв период от време, нарушава парламентарния характер на Републиката. Със значителна доза увереност може да се каже, че за времето на извънредното положение от 13.03.2020г. до 13.05.2020г. България не бе управлявана като Парламентарна република.

Аргументът, че парламентарната дейност била ограничена по същия начин и в други европейски държави няма правна стойност. Независимо къде, кога и защо е била ограничаване парламентарната дейност в отделни европейски страни, то това представлява нарушение на принципа на разделение на властите и грубо нарушение на принципите на „Правовата държава“.

БЛОКИРАНЕ НА ДЕЙНОСТТА НА СЪДИЛИЩАТА

Законът за мерките и действията по време на извънредното положение от 24.03.2020г. постанови спиране на дейността на съдилищата, с изключение на някои бързи наказателни производства и някои дела по семейния кодекс. Още преди неговото приемане, тази мярка бе въведена със Заповеди на Председателите на съдилищата. Бе прекъснат достъпа на граждани, фирми и адвокати до съдебните сгради. Това фактически спря и онази част от дейността на прокуратурата, която формално не бе спряна, но стана невъзможна поради тясната й обвързаност с работата на съда, По същество, дейността на съдебната система бе блокирана.

Това е изключително тежко нарушение на принципите на „Правовата държава“. То не може да бъде оправдано нито на конституционно, нито на законово основание. Спирането можеше да бъде избегнато с обикновени организационно-технически решения, известни от международната съдебна практика (съдопроизводство чрез внасяне на писмени доказателства и документи (практиката в ЕСПЧ) или електронно правосъдие (Германия, САЩ, Великобритания), или работа на заседания, с участието единствено на страните и съда, разположени на безопасно разстояние в съдебните зали. Такива мерки се прилагат днес, след отмяната на Извънредното положение, и няма логично обяснение защо не бяха приложени още в самото начало.

НЕПРОПОРЦИОНАЛНО И НЕОБОСНОВАНО НАРУШАВАНЕ НА КОНСТИТУЦИОННИТЕ И МЕЖДУНАРОДНО-ПРИЗНАТИ ПРАВА НА ГРАЖДАНИТЕ.

Законът за мерките и действията по време на извънредното положение от 24.03.2020г. допусна ограничаване на конституционните и международно-признати права на гражданите над допустимата от правото степен. Наистина, ограничаване на 29-те конституционни права на гражданите е допустимо по КРБ, с изключение на 5 от тях (по аргумент от чл. 57(3) КРБ). Законът обаче ограничи две от тези 5 защитени конституционни права, конкретно – право на личен живот (чл.32(1)) и правото на обвиняемият да бъде предаден на съд в законов срок правото по чл.31(1).

Нарушенията продължиха и след отмяната на извънредното положение на 13.05.2020г. С цел запазване на анти-епидемичните мерки, бяха приети изменения и допълнения към Закона за здравето. Освен това, според мен Законът от 24.03.2020г. остана да действа в частта за мерките, които ще действат след отпадането на извънредното положение. Тук попадат социално-икономическите мерки, както и тези засягащи дейността на ЧСИ, които са продължени с още два месеца. Със заповеди на административните ръководители на някои съдилища, бе удължена с още една седмица забраната за провеждане на съдебни заседания – от 14.05.2020г. – 22.05.2020г.

Поради допуснатите нарушения на Конституцията, на Закона от 24.03.2020г. и Закона за здравето от 14.05.2020г. бе наложено на два пъти на вето от Президента на Републиката. В мотивите към ветото на президента от 22.03.2020г. (Указ №70 на Президента на РБ) се посочва абсолютно основателно, че в нормативната уредба на извънредното положение съществуват дефицити, които следва да бъдат преодолени от държавата. С ветото към Закона за мерките в хода на извънредното положение бяха оспорени текстове, нарушаващи свободата на словото, право на защита от необосновано високи цени по време на извънредно положение и бедствия. С ветото към закона за здравето бяха оспорени текстове относно делегиране на права, принадлежащи по КРБ на Парламента към Правителството, които ограничават конституционни права на гражданите. Въпреки, че ограниченията засягат права, които строго формално не се ползват със закрилата по чл.57(3) КРБ, принципът на пропорционалност на ограниченията оправдава подобно вето.

Укоримо от правно-нормативна гледна точка бе и начинът, по който бе назначен Национален оперативен щаб (НОЩ) за координация на епидемиологичните мерки. Щабът бе назначен с Заповед на Министър-председателя, още преди влизане в сила на Закона от 24.03.2020г. Заповедта би била законосъобразна едва след влизане в сила на специалния закон.

Изложеното дотук показва, че България бе абсолютно неподготвена в правно отношение. По тази причина, в началния период действията на органите за управление бяха по принуда изградени на принципа на целесъобразност, а не на законосъобразност. Това намери израз в почти незабавната отмяна на някои необосновани и взаимнопротиворечиви решения на Министерство на здравеопазването. Потвърждение на това е ОпределениетоВърховният административен съд от 18.05.2020г., с което Съдът обяви за нищожна заповед № РД-01-157/26.03.2020 г. на министъра на здравеопазването в частта й, с която е допуснато предварително изпълнение на няколко други заповеди, които касаят карантинните мерки в страната. Според Определението, Заповедта е нищожна, тъй като е издадена при липса на материална компетентност. Правните последици от тази незаконосъобразност са огромни – милиони българи бяха поставени под карантина с тази нищожна заповед и днес имат правото да защитят своите права по съдебен ред. Питам се, след това Определение на ВАС, има ли още някой разумен човек в България, който да твърди, че сме „Правова държава“, независимо от възможността за обжалване пред 5-членен състав на ВАС?

Единствено благодарение на оперативността на Националния оперативен щаб и правителството успяхме да избегнем тежките проблеми на Италия, Испания, Великобритания, Белгия, Холандия и др.

В обобщение следва да кажем, че КОВИД-19 извади на показ дълбоки недъзи в правната сфера. Днес в България „Правовата държава“ е правна фикция: обявяване на извънредно положение без закон за извънредното положение, затворени съдилища, ограничена парламентарна дейност, нарушаване принципа на разделение на властите, ограничаване на конституционни права на гражданите, непрецизно, непропорционално, небалансирано прилагане на ограниченията на закона.

Симптоматично е, че до този момент нито един представител на съдебната власт не е протестира срещу грубото нарушаване на Конституцията, блокирането на съдилищата, нарушаване върховенството на закона. Общността на съдии, прокурори, следователи остана безмълвна. А днес, призивите за възстановяване на „нормалността“ означава фактически връщане към недъзите на съдебната система преди „Извънредното положение“.

За да се промени тази ситуация, дейността на законодателната и съдебната система трябва да бъде поставена на друга основа. Ние трябва да си изясним какво означава „Правова държава“ и има ли тя място в условията на световна пандемия. Задачата не е самоцелна, доколкото редица медицински специалисти и анализатори предсказват втора и трета вълна на Пандемията след няколко месеца или през следващата зима. Ако България беше създала навреме нормативна база за извънредно положение, това би означавало да посрещне КОВИД-19 подготвена кадрово, ресурсно, комуникационно, медицински. А цената на това е спасяване на повече човешки живот и по-малка икономическа и социална криза.

В заключение, бих се позовал на д-р Ханс Клюге, директор на СЗО за европейския регион, който преди два дни отправи остро предупреждение към страните, които започват да облекчават ограниченията си, заявявайки, че сега е „време за подготовка, а не за празнуване”.

Адв. Владимир Шейтанов

***

Този материал отразява единствено личното мнение на автора и не ангажира никаква държавна институция или гражданско сдружение.